Médias : « L'autorégulation complète la loi, elle ne la remplace pas »

Adeline Hulin est chargée de projet à l’Unesco sur les questions de liberté d’expression et développement des médias.

Quelle est la tendance principale en Europe concernant la régulation de la presse ? Est-elle plus à l'autorégulation par les médias ou à la régulation par des institutions publiques ?

Adeline Hulin : Au sein de l'Union européenne, une majorité de pays a mis en place un système d'autorégulation de la presse. C'est-à-dire qu'un ensemble de règles a été développé pour la profession journalistique, parfois avec la participation de la société civile, et que des instances ont pu être créées. Les plus connues sont les conseils de presse, qui ont pour rôle d’assurer le respect de ces règles. C'est le cas dans les pays scandinaves, anglo-saxons, germanophones, les États baltes et de plus en plus dans les pays d'Europe de l'Est. Ce dont on se rend compte, c'est qu'il s'agit d'un système qui n'a pas été adopté dans certains pays parce que les médias ne l'ont pas souhaité : c'est le cas de la France et des pays méditerranéens comme l'Italie ou la Grèce. 

Une majorité de pays européens a mis en place un système d'autorégulation de la presse

Mais on a souvent tendance à vouloir opposer l'autorégulation au système institutionnalisé, et, pour moi, il y a une grande confusion sur ce sujet. L'autorégulation n'est pas là pour se substituer entièrement à la régulation institutionnelle des médias, étant donné qu'elle ne peut pas fonctionner sans l'existence d'une réglementation publique sur le sujet. Les médias ne peuvent pas fonctionner dans un vide juridique. Les meilleurs garants de la liberté d'expression ce sont les lois inscrites dans la Constitution, qui interdisent la censure. Le système d'autorégulation est là pour compléter la loi, pas pour la remplacer, et pour éviter l'écueil d'avoir trop de lois, notamment concernant la conduite des journalistes. D'ailleurs, si une personne n'est pas satisfaite par la décision d'un conseil de presse, rien ne l'empêche, puisque la réglementation existe, de se tourner vers les cours de justice. 

Si on regarde le système français, on constate qu'il existe un Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) mais pas de Conseil de presse. Pourquoi cette spécificité ?

Adeline Hulin : Le système français est à part. La loi de 1881 est très précise sur la réglementation des médias, et ceux-ci n'ont donc pas développé eux-mêmes une instance d'autorégulation, en tout cas pas pour la presse écrite. Le domaine audiovisuel est lui aussi particulier, et pour le coup, l'existence d'une instance comme le CSA n'est pas une spécificité française. Le Conseil existe depuis la fin des années 1980, lorsque les monopoles publics sur la télévision se sont achevés. Comme l'audiovisuel est un domaine qui nécessite certaines limites réglementaires, notamment l'attribution des licences, il y avait un besoin de créer une instance particulière. Ce genre d'organe existe dans la majorité des pays européens aujourd'hui, et elles ont des fonctions d'attribution de licences, mais aussi de réglementation des codes de conduite et de contrôle du respect des dispositions légales. Ces instances sont réunies au sein de l'Epra (European Platform of Regulatory Authorities). 

Dans la plupart des pays européens, on trouve des instances de régulation qui s'occupent des licences et de la réglementation légale, mais laissent les questions éthiques à ce qu'on appelle des conseils des médias, qui vont traiter les plaintes sur l'audiovisuel et sur la presse écrite. Dans le contexte actuel, avec la propagation des fake news, on se rend compte que l'on a besoin, en plus d'un cadre légal, d'avoir des garanties sur la déontologie journalistique et la possibilité pour le public de se plaindre sans passer par les cours de justice en cas de manquement à la déontologie. Les conseils des médias se développent de plus en plus sur les dix dernières années, comme en Irlande, en Belgique dans la partie wallonne et la partie flamande, dans les pays scandinaves, aux Pays-Bas, en Allemagne, en Autriche et en Hongrie.
 

Existe-t-il des pays qui restent en dehors de ce mouvement de développement des conseils de presse ?

Adeline Hulin : Pour l'instant, parmi les pays qui restent à l'écart de ce phénomène, outre la France où les différentes tentatives n'ont pas abouti, on trouve la Grèce et l'Italie. Il en existe un en Bulgarie mais qui ne fonctionne pas véritablement actuellement. Dans d'autres pays, certains conseils de presse ont eu des difficultés en raison des manques de financement ou des changements politiques.

Ces conseils de presse ont-ils toujours les mêmes prérogatives selon les pays ?

Adeline Hulin : Pas du tout ! Et c'est en cela qu’il est compliqué d'en faire un état des lieux. Sur le papier, ils ont l'indépendance comme point commun. En revanche, chaque conseil de presse est de composition très différente. De manière générale on peut distinguer ceux composés de représentants des médias et parfois des membres de la société civile (en Grande-Bretagne et en Autriche par exemple) de ceux composés de représentants des associations de journalistes ou d'éditeurs et propriétaires des médias (les Pays-Bas ou la Finlande). Le fonctionnement peut varier aussi, puisque dans certains pays il faut être directement concerné pour avoir le droit de porter plainte (en Suède, au Danemark ou en Irlande), et le temps de prescription peut changer d'un pays à l'autre (dans certains pays on peut porter plainte jusqu'à deux mois après publication de l'article mis en cause, dans d'autres beaucoup plus longtemps). À l'Unesco, nous avons entamé un travail de recensement de ces modes de fonctionnement car il y a un manque de clarté sur ce sujet.

 La désapprobation des pairs suffit à dissuader les médias qui sont en faute  

Un conseil de presse n'est pas nécessairement là pour infliger des sanctions pécuniaires. Dans la plupart des cas, la désapprobation des pairs suffit à dissuader les médias qui sont en faute. C'est d'ailleurs une critique qui est faite aux conseils de presse : on les voit comme des chiens de garde sans dents. Même quand des conseils de presse prononcent une peine d’amende, cela reste pour des montants symboliques.

Quelle est la situation de la régulation de la presse en Allemagne ?

Adeline Hulin : L’Allemagne dispose d'un conseil de presse qui fonctionne très bien et qui existe depuis 1956. Il traite entre 2 000 et 2 500 plaintes par an et est reconnu par tous les médias dans tout l'État fédéral. Pour l'audiovisuel, c'est laissé à la compétence des Länder, il n'y a pas de réglementation fédérale sur le sujet. 

L'Angleterre a connu des difficultés avec trois institutions successives. Cet exemple illustre-t-il les limites de la régulation ?

Adeline Hulin : L'Angleterre illustre, en effet, les critiques que l'on peut faire au système d'autorégulation des médias, à savoir son aspect corporatiste qui défend ses propres intérêts au détriment de l'intérêt général. En 2011, le scandale des écoutes téléphoniques clandestines de News of the World a remis en question le rôle de l'État dans la régulation des médias. Auparavant, l'Angleterre avait mis en place un conseil de presse dans les années 1950, jusqu'à ce que les excès de la presse à scandale dans les années 1980 mènent à des discussions sur la nécessité de légiférer sur la régulation de la presse et entraînent la création de la Commission des plaintes. Suite au scandale des écoutes, le rapport Leveson a décidé de donner une dernière chance au système d'autorégulation des médias, mais en le rendant statutaire. On passe à un système de co-régulation où l'État a un petit rôle à jouer et non plus à une autorégulation pure dont il est exclu. 

Une charte royale a été adoptée en 2013 à laquelle l'IMPRESS, créé en 2016, se conforme totalement. Cette charte prévoit de donner au nouveau régulateur de réels pouvoirs de sanction, contrairement à son prédécesseur. L’IMPRESS peut lancer ses propres enquêtes et infliger des amendes allant jusqu’à 1 % du chiffre d’affaires du titre en question, avec un plafonnement à un million de livres (1,17 million d’euros). Il peut aussi imposer la publication de rectificatifs et d’excuses, y compris en une. Mais de l'autre côté, 90 % des quotidiens nationaux britanniques ont décidé de se ranger derrière un autre organe de régulation issu de la Commission des plaintes, l'Ipso, qui ne reconnait pas la charte royale sur l'autorégulation. Si ce nouvel organisme accepte la majeure partie des changements apportés, il refuse cependant la possibilité d’être contrôlé par le panel établi par cette charte, ainsi que le système de peine exemplaire. Aujourd'hui, ces deux systèmes coexistent, les médias pouvant choisir l'organe dont ils veulent faire partie. Au sein de l'IMPRESS, ils peuvent être sanctionnés par des amendes en cas de faute journalistique, mais ils peuvent aussi être exonérés des dommages et intérêts en cas de diffamation et de non-respect de la vie privée, et bénéficier d'une réduction sur les frais de justice. Avec le temps, il faudra voir si l'un des deux systèmes s’impose.

Ces institutions ne rentrent-elles pas en contradiction avec la fonction de médiateur au sein des médias ?

Adeline Hulin : Non, l'un n'exclut pas l'autre. L'inconvénient du poste de médiateur c'est qu'il est interne à un média, ce qui le rend vulnérable aux intérêts corporatistes. Cela est moins le cas à une échelle nationale. En France, il est vrai que beaucoup considèrent que l’on n’a pas besoin de Conseil de presse parce qu'il y a des médiateurs. Mais ce ne sont pas forcément les médias qui auraient le plus besoin d'un médiateur qui vont s'en doter. Au vu de la crise de confiance que subit la presse en France et en Europe, chaque possibilité offerte au dialogue entre les médias et leur public ne peut être que positive et génératrice de confiance.

 Le poste de médiateur est interne à un média, ce qui le rend vulnérable aux intérêts corporatistes. 

Générer de la confiance entre les médias et le public, est-ce là une autre vocation des conseils de presse ?

Adeline Hulin : Oui. Et on oublie souvent que beaucoup de gens n'ont pas les moyens ou l'envie d'aller vers les cours de justice pour porter réclamation. Les conseils de presse offrent une alternative plus rapide, moins coûteuse et moins compliquée pour ces personnes.